关键词：产业转型升级、都市型工业、工业上楼、土地利用、亩均效益

【编者按：城市是城市人口聚集居住的地方，以人为本是社会经济发展的理念和趋势。工业退出城市，让位于城市，就成为城市转型和社会进步的方向。历史上进行过很多次的产业大转移，中国的城市转型开始于二十世纪九十年代。从2000年开始，大批量的产业转移和产业承接就成了社会经济发展的主要旋律。经济欠发达地区加快产业承接转移，快速发展地方工业经济，经济较为发达的地区则开始进入城市转型期。他们先后进行了城市转型的各种实验，如“经营城市”、“人民城市人民建”等等，但未取得的实质性效果。真正进入实质性的城市转型是2006年时期的上海，在国务院的一声令下，整个工业转移出城市，怎么养活2600万人口就成了大问题。为了养活众多人口，上海先后提出都市产业、现代服务业、生产性服务业等等概念。他们认为，产业转移的前提是环境压力，很多中小加工企业，他们对环境的迫害小，可以保留在都市里面，才在都市里面，留下了少量的加工业。零星的加工业加上传统的服务业，没法让城市人口过上安逸舒适的城市生活，怎么去找到城市财富来源的渠道，为城市注入核心竞争力，就成了发展城市经济的核心问题。城市需要容纳更多的人口，就需要大量的居住地。在房地产的支撑下，一个个没有工作机会的城市出现了。由于有房地产带来的巨额地价收入，还看不出城市有什么危机，但过高的城市人口密度，让城市基础设施显得非常薄弱。各种资源奇缺，逼迫人们付出更高的代价去抢夺资源，各种各样的城市病也就出来了。在各种呼声的压力下，只有拿出更多的资金来改善城市基础设施，财政负担日益加重，各种各样的城市基础设施及维护的开支，大幅度上升，压得很多城市喘不过气来。地价是一次性收入，而城市基础设施必须持续去维护，两者之间并不平衡。当地价收入减低到没法维持的地步，城市危机也就出现了。因而，房地产不是城市经济的主脉。随着人们研究的深入发现，城市人口可以通过生产性服务业聚集区加入到产业化进程，产业通过生产性服务业聚集区在城市获取资金、技术、信息和市场，才在内涵上找到了产业和城市互动的机制。生产性服务业的概念也就清晰起来了，生产性服务业本身是服务业，生产只不过是服务的对象。也就是说把工业生产和农业生产作为自己的服务对象。由于服务业主要集中在城市，生产性服务业又成为城市经济发展的主要手段和内容。在生产性服务业理论的指导下，都市产业、现代农业、现代旅游等等问题，解决起来都非常容易，都可以用固定的通用发展模式去解决，城市经济发展的机遇也就到来了。城市经济的核心是生产性服务业，它以服务业聚集区形式，对特定产业的形成服务集成，通过支撑大批量的城市加工业发展规划表现出来。既拉动上游产业的发展，又为城市提供大量的工作机会，同时又在产业的价值链，占据微笑曲线的两端，为城市带去巨额财富，推动城市的发展。比如，一公斤钢铁，现在的价格也就4元钱不到，与白菜价格差不多，但加工成一把刀，价格就是几十元，这之间的价差，就是城市加工业和服务业创造的利差，只不过是通过众多的城市加工业和服务业来完成，单个的企业或服务业是看不出这种关系来。创造这巨大的利差，而对城市环境的压力又很小，自然就是都市产业的主要构成。大量实践证明，具有明显优势和发展良好的都市型工业，一般都能够紧紧抓住市场的脉搏，并按照市场要求，适时调整其发展战略，从而在千变万化的市场竞争中求得生存与发展。在发展都市型工业过程中，要注意确立符合本地特色的发展战略。同时要注意确立发展的重点行业和重点产品。要依托大都市，搭建发展专、精、优、特及轻型、小型等企业产业发展的“平台”，这既是都市型工业发展的基础条件，也是都市型工业发展的必然结果。从一些城市的经验看，主要应搭建6大“平台”；贸易中心：研发中心：设计中心；生产中心；高技术中心；展销中心等。中小企业可依托这些“平台”不断发展，由此推动都市型工业发展。进而促进整个经济的发展。】

都市型工业是城市经济与产业结构升级共生的结果和必然趋势。前提条件是实现产业转型升级。历经几年对广东、四川、云南、新疆、贵州各地高新区、经开区或者重要的经济增长产业园区的调研走访发现，各区域基于政策规划、区位条件（物流便捷、离城市中心区不远）、产业定位和发展条件，均具备发展都市型工业的基础。但是，由于产业基础相对薄弱、土地开发强度较低，且仍面临有地不能开发和低效土地利用等问题，要想推动都市工业发展，首先就要解决好如何盘活存量低效、闲置用地的问题。

目前，很多地区都在大力推进高标准工业厂房建设，通过工业上楼向天空要发展，笔者认为这属于都市型工业的初级阶段，即工厂叠加。但是，“工业上楼”并不等于都市型工业，基于很高新区、开发区发展年限较短，特别是西南部分经济增长区的基础设施配套、高新技术要素、产业与配套功能、高新技术人才等要素集聚匮乏等问题，建议还是应从加强统筹规划入手，通过明晰产业定位，围绕所在地龙头、特色企业对产业链的诉求出发，有条件、有标准、有目标的推进产业载体和产业链建设；通过关联企业聚集、产业链完善，逐步从低附加值、低贡献、低效率向高新技术、高附加值演变发展。最后，建议通过政策供给和市场供给双渠道供应的方式，在推进高标准厂房建设同时，尝试探索土地转让分割，低效、闲置企业追加投资等方式，切实解决园区存量土地使用效率不足，新增发展空间增长受限的问题。

一．都市型工业的内涵及主要特点

都市型工业顾名思义是指在大都市、大城市发展的工业，它是城市转型和工业转型相互促进的耦合过程，是城市品质提升和都市产业发展需要的结构升级。因此，都市工业通常认为是城市产业结构调整的必然趋势和结果。结合国内外都市工业发展的特点和经验来看，都市工业主要具有以下特点：

首先，都市工业往往布局在大城市的中心，具有很强的生命力，是城市经济的有效组成部分；其次，都市工业的存在往往与消费中心有着极为紧密的联系，它是消费服务业和制造业共生发展的完美结合，客观上要求与消费者之间频繁互动。

例如，印刷行业的可持续发展通常是受到信息消费对制造的引领，若离开了信息消费，消费者们往往不会去书店、图书馆、杂志社，更不会通过订阅、购买方式享受印刷产品获取信息服务；再例如，服装行业、珠宝行业、文体旅游行业等与时尚、文化信息紧密联系，它不仅需要了解探寻消费者对服装品质的要求，更要通过与消费者之间的频繁互动，充分了解和引导消费者的需求和偏好。

2021年我曾带领研究团队去了成都成华区的龙潭工业机器人产业功能区调研，该区域的条件非常好，是三环内仅有的工业发展集中区。按照产业定位，食品行业不应在此布局。但是，我们看到的是，2-3家大型食品企业依然选择在此落户，核心原因现在来看，就是为了贴近市场，为了更好的为都市老百姓提供最快速、便捷、安全的服务。因此，为了满足城市百姓对于美好物质和精神生活的需求，很多看似传统的产业并非一定要远离都市，而是要尽量靠近城市；

第二，都市工业是工业逻辑和商业逻辑的完美结合。如纽约、巴黎的“服装裁剪缝制”，明确包含了上游的原材料采购、设计样品，中游的生产管理和下游的市场营销等非制造环节，体现了工业和商业的“微笑曲线”最大程度的重叠和耦合；

第三，都市工业的业态是城市空间价值与产业价值组合叠加的结果。空间价值的体现主要表现为单位面积土地创造价值的能力，即亩均产值，而产业价值则主要体现在人均GDP上。研究发现，都市工业往往布局在大城市的中心区域，要想生存和发展，不仅要上楼，而且要具有创造财富的能力。所以，基本条件是要跨越级差地租和社会平均利润率两大门槛。因此，也就出现了需要满足科技含量高、资源利用效率高、产品附加值高、经济贡献率高的“四高”特征；

第四，都市工业不是简单的建筑空间堆积，而是各种要素的集聚，它往往包括了人才、技术、资金、信息等。这里面既需要必备的产业功能，还需要为管理、产业、技术人才提供商务、休闲、娱乐等商业和生活配套功能。作为都市工业主要载体，它也脱离了传统的功能分区，更强调土地的混合利用，产业的垂直配套，更突出人、城、产、文的融合，不仅能够实现生产，也能承载办公、销售、研发设计等功能，可以说是一个完整的全产业链空间载体。结合实践来看，城市中心城区的旧工业厂房、工业小区、工业园区和工业楼宇通常是都市工业的重要业态表现形式。

基于上述分析，都市型工业可被认为是“一种与传统工业相联系的轻型的、微型的、环保的和低耗的新型工业，它是高新技术产业、传统支柱产业的补充，是以大都市特有的信息流、物流、人才流、资金流和技术流等社会资源为依托，以产品设计、技术开发、加工制造、营销管理和技术服务为主体，以工业园区、工业小区、商用楼宇为活动载体，适宜在都市繁华地段和中心区域内生存和发展，增值快、就业广、适应强，有税收、有环保、有形象的现代工业体系。”

经梳理后发现，随着产业不断发展，都市型工业包含的行业范围也更加广泛，以产业特性划分，主要包含四类：

一是工业企业总部，包含研发、销售和管理等；

二是劳动密集型轻加工业，包括服装、出版、包装、食品、旅游产品、钟表眼镜、体育用品、化妆品及日用品制造等；

三是技术密集型加工制造业，包括电子产品以及新一代信息技术产品研发、设计及制造等；

四是文化创意、设计类产品的生产，包括电子音像、软件、工业设计、装修装饰、工艺品及珠宝饰品设计、文化创意等。

具体来看主要包括以下行业：包装设计；印刷出版与制作业；服装服饰与纺织加工业；计算机软件与电子信息产业（小型电子信息产品制造业）；工业美术品（工艺美术品旅游用品制造业）；食品加工制造业；旅游产品及健身器材制造业；新能源和环保节能产业；汽车配件；室内装潢装饰产业；机械加工及精密仪器制造产业；生物技术及现代医药产业；化妆品及清洁洗涤用品；珠宝饰品等轻工业。

二．各地推进都市型工业发展的条件、现状与主要矛盾

近期，我们获悉了很多高新区、经开区和重点经济增长的产业集中区都有推进都市型工业发展的设想，对照都市型工业的特点来看，布局在城市中心区、依托消费中心、信息中心、人才集聚区域和技术密集的研发机构才能支撑起都市工业发展的格局。

为了破解空间紧约束问题，加快推进低效、闲置土地处置，提升和增加土地二次开发使用效率。各地高新区、经开区、产业功能区等还大力推动了高标准厂建设，通过鼓励原土地使用者，在原有标准厂房、闲置用地上向天空要发展的旧框架上，由原来的一层，向如今的6-10层加建厂房，以此提升土地使用效率。结合多地调研走访来看，向天空要发展，确实能够提升单位面积土地使用效率。但是，现有的工业上楼，并非是都市型工业发展所需要的业态。

例如，我们走访一些地区发现，虽然该区域围绕企业生命周期，提供了从无到有、从小到大的物理空间。但是，其更多是物理空间的集聚，而并非产业要素与功能的集聚。

再例如，虽然通过高标准厂房建设吸引了一批企业进驻。但是，选择使用高标准厂房的企业更多的是基于成本因素考虑，而非产业配套环境，他们更多的是将生产车间搬到了楼上，且更多仍在从事贴牌、组装、加工的业务，而并非通过依赖要素资源禀赋，围绕信息引领、消费市场、高新技术研发和高附加值产品生产来开展经营活动。

如此一来，上楼只是从表面上加大了生产企业集聚的数量，而并非带来了价值贡献的绝对增量。在中美贸易摩擦深化、国际疫情双重叠加因素等因素影响下，部分企业仍然会面临停产、停工的冲击。因此，高标准厂房建设所带来的车间叠加只是提升闲置、低效土地使用效率的被动选择。更关键的是，通过调研发现，虽然鼓励建设高标准厂房增加了原土地使用者的积极性和动力，促使企业和政府形成了利益共享的格局。但是，这些企业往往都存在依靠开发获取租金和转让收益，并非产业经营收益。他们享受的是土地溢价的增值收益，并非企业经营性收益。部分以发展产业主张拿地的企业更是将土地视为分享收益和寻求发展的最后一根救命稻草。因此，打造都市型工业的核心问题并不是什么工业企业能上楼的问题，而是在上楼后是否具有创造财富能力的问题。

对都市型工业研究后发现，产业转型升级是都市型工业发展的基础，它通常也历经了从传统轻工业向高新技术产业和新兴产业更迭的过程。例如，传统都市型工业包括了服装、黄金、珠宝、钟表及工艺礼品等；而现代都市工业包括电子信息、文化创意、智能+、金融+、健康+等产业。结合调研观察来看，除科技集中园区外，多数企业仍属于传统都市工业范畴。但是，缺乏上楼的动力主要还是在于无法脱离依靠土地资源变现财富的依赖。因此，都市型工业的本质还是要推动传统产业转型升级，通过汗水经济向智慧经济转变，由生产型企业转向市场型企业，由低附加值迈向高附加值，由中低端生产环节迈向高端生产环节，才能够真正促使更多企业产生上楼的动力。

三．推进各地发展都市型工业切实解决闲置低效土地利用的措施建议

都市型工业的形成与城市经济发展密不可分，它是城市品质提升和产业结构升级的必然趋势和成果。研究后发现，虽然很多地区都具备发展都市工业的条件和基础。但是由于部分园区仍是工业集中区，且主导产业缺乏特色，零散杂乱，数量少且大而不强，没有带动配套产业和企业的发展；部分园区内的传统优势产业缺乏通往市场终端的能力，没有形成完整的产业链条，作为产业配套企业。虽然有技术、能够垂直纵深，但是仍需依靠核心城市或核心区域的专业市场谋求生存；还有很大部分企业基本上仍处在依靠订单生产的初级阶段。因此，都市型工业可持续发展的条件是推动产业转型升级，而以高标准厂房推进工业上楼的都市工业初级形态可以成为当下产业载体建设的主要任务和目标。与此同时，我们仍建议推动盘活存量闲置、低效用地仍应成为当下重点工作。除了推进高标准厂房建设外，应尝试从如下方式入手：

一是明确都市型产业定位，做好精准招商工作。

第一，重点围绕准都市型工业项目设置产业准入门槛，引入相关行业企业。具体来看包括：首先，应选择产品重量较轻、市场导向明显的产业 。除了主导产业之外，建议产业类型包含传统制造业和新兴产业类别，如文体旅游产品、纺织、印刷、电子信息、机器人、新材料等。都市型工业生产的产品大多呈现“小而轻”的特点。

其次，应推进建设融合产业集群发展的定制高标厂房。高标准厂房建设应围绕全业态发展进行产品设计，建议定制高标准厂房项目可根据进入企业实际需求来设计。因为这一类企业类型不局限于制造业，也包括了研发、设计、展示、销售等产业链高端环节，生产制造和其他环节并没有完全脱离，体现了制造业和生产性服务业的高度融合，是一种新的产业集群模式。

第三，应选择科技含量高、产品附加值高的企业入驻。一般而言，工业上楼沿着能源和物质消耗逐渐降低、技术不断密集、附加价值逐渐提高的轨迹演化，多属于技术密集型和研究开发型产业，主要从事科技含量高的产品研发设计、技术开发和加工制造等，知识、信息、技术和手工技能比较密集，产品附加值较高。

二是探寻主导特色产业、企业对产业链的实际诉求，通过规划统筹，在推进建设高标准厂房的同时，在符合规划和用途管制的前提下，允许部分闲置、低效用地进行转让分割等，围绕主要产业环节和链主或关键关节企业，为其做好延链、补链等工作。

在调研中发现，新材料、生物医药、电子信息走访企业对于产业链的延伸和上下游企业有着强烈的诉求。但是，建设高标厂房的充分条件和必要条件还是在于产业发展诉求的搜集和判断。建议应以成长性好、贡献大的龙头、特色、高新技术和新兴行业企业诉求为主，在获取准确产业链环节发展目标后，对其所在园区闲置、低效土地进行优先规划处理，并通过鼓励土地原使用人开发、政府收储开发、联合开发或引入社会专业运营机构开发，为关联企业集聚、入驻提供环境。另外，除了鼓励建设高标准厂房之外，也可在符合规划和用途管制的前提下，探索分割转让机制，若企业厂区内存在部分长期未开发、利用的土地和厂房，而现有使用的土地和厂房已经能够满足企业生产发展需求的，允许企业在政策范围内对土地进行分割转让，受让企业项目必须符合产业规划和区块准入条件。

三是鼓励低效、闲置用地企业实行追加投资。

应尝试针对环保不达标、亩均效益低、闲置用地规模大等土地使用企业自行或引进合作伙伴追加投资。新投资项目不仅要符合产业准入条件、标准以及相关政策要求，更要从产出效益上对其进行约束。

四是鼓励尝试探索“退散进集”模式。

对于环保污染大、企业规模小、使用能耗高且与主导产业定位不相关的企业。可尝试推动集中进园的工作。建议可以借鉴浙江桐乡、嘉兴、湖州推动传统制造业由退二进三，即从“圈内向圈外”赶出去向“退散进集”转变，给传统制造业一些发展的空间；从圈外的零散乱小差向圈内的整合、集中、并购、优化转变，即通过制度倒逼作坊、小型制造业进行有条件的规模化整合，引导企业向规范化发展。（作者系深圳市产业转移促进中心产业研究院副院长）